Vengrija ne kartą grasino blokuoti ES pagalbą Ukrainai per Rusijos ir Ukrainos karą. Patrikas Mülleris ir Peteris Slominas Paaiškinkite, kad šis požiūris rodo „įkaitų priėmimo“ derybų strategiją, kurioje veto grėsmė naudojama norint gauti nuolaidų kitose politikos srityse.
Populistinės radikalios valdžios dešiniosios partijos labai stengėsi išardyti liberalios valstybės statybinius blokus, kaip parodė Vengrija, vadovaujama Viktoro Orbáno Fideszo ir Lenkijos pagal jos ankstesnę įstatymų ir teisingumo vyriausybę. Tai iškėlė svarbius klausimus apie ES apsaugos priemonių veiksmingumą nuo demokratinio atsilikimo jos valstybėse narėse.
ES 7 straipsnio procedūra skirta apsaugoti pagrindines vertybes, tokias kaip demokratija ir teisinė valstybė. Tačiau pasirodė, kad tai neveiksminga. Dėl to ES neseniai pasirinko naują sąlygų mechanizmą kovojant su Vengrijos atsiskaitymu dėl teisinės valstybės, kuri leido jai įšaldyti daugiau nei 20 milijardų eurų ES lėšų.
Įkaitų priėmimas kaip nauja derybų strategija
Naujame tyrime mes parodome, kad Vengrijos vyriausybė reagavo į naują ES užtikrintumą, įgyvendindama strategiją, kurią mes vadiname „įkaitais“. Čia valstybės narės vyriausybė sujungia savo veto galią dėl tarpvyriausybinių sprendimų su taktinio klausimo ir susijungimo strategija, kad iš esminių nuolaidų būtų galima išgauti kitoje, o ne funkciškai susijusioje politinėje srityje. Visų pirma, Vengrija pasinaudojo savo veto galia, susijusi su pagrindiniais ES užsienio politikos sprendimais Rusijos ir Ukrainos karo kontekste, kuriam valstybėms nariams reikia vienbalybės, kad įgytų svertą savo teisinės valstybės įstatymų konflikte su ES.
Nors įkaitų paėmimas taip pat yra aktualus kitoms tarptautinėms institucijoms, ji ypač svarbu daugia sektorių ES valdymo sistemoje, turinčioje daug pakartotinių politinių sąveikų ir daug veto galimybių. Instituciniai ES sistemos suvaržymai vaidina svarbų vaidmenį šiame kontekste. Įkaitų paėmimas yra plačiai laikomas neoficialių kooperatinių ES normų, vyraujančių tokiomis aplinkybėmis kaip bendroji užsienio ir saugumo politika (CFSP), pažeidimą.
Tikimasi, kad ES valstybės narės prisidės prie sutarimo sudarymo CFSP derybose, tuo tarpu veto naudojimas turėtų būti apribotas situacijomis, kai rizikuoja gyvybiškai svarbūs nacionaliniai interesai. Pažeidus šias normas, ES gali atskirti valstybę narę, kuri gali brangiai kainuoti. Taigi, siekiant sušvelninti šias išlaidas, „įkaitų parinkėjas“ gali pasirinkti „minkštą įkaitų paėmimą“, kurio tikslas-paslėpti ryšius tarp nesusijusios politikos.
Per retorinį užmaskavimą įkaitų prižiūrėtojas gali stengtis išlaikyti išorę teisėtai, tuo pačiu naudodama savo veto jėgą kaip svertą derybose už užkulisio. Patvirtinti reikalavimai gali neatspindėti „tikrų“ klausimų, o vietoj to yra pretekstas atidėti ar net blokuoti sprendimus.
Tokie pagaminti argumentai gali būti suformuluoti atsižvelgiant į tikrus nacionalinius interesus ar net bendrus ES rūpesčius, todėl jie atrodo teisėti ir atitinka neoficialias ES normas. Įdomu tai, kad realių įkaitų-dalyvių ketinimų retorinis paslėpimas taip pat palengvina savo tikslus (ES) suteikti esminių nuolaidų, neatrodant, kad nepasiduotų politiniam spaudimui.
Vengrijos sėkmė
Mes nustatome tris pagrindines minkšto įkaitų įkaitų veiksmingumo sąlygas. Pirma, veto grėsmė turi būti patikima. Įkaitų prižiūrėtojas turi įtikinti tikslą dėl savo galimybių vykdyti veto ir pasirengimą pakelti veto mainais už reikalaujamas nuolaidas.
Antra, išlaidos, susijusios su tikslo pasidavimu į įkaitų vykdytojo realius reikalavimus, turi būti mažesnės nei veto palaikymo išlaidos. Trečia, minkšto įkaitų paėmimo efektyvumas taip pat priklauso nuo to, kiek tikslas gali pakeisti santykines išlaidas. Pavyzdžiui, ES gali apeiti veto, pereidamas prie politikos režimo, kuriam priklauso kvalifikuota daugumos balsavimas arba koordinuojant už ES sistemos ribų. Kaip alternatyva, ES galėtų išdėstyti patikimus priešingus priešingus grasinimus.
Švelnaus įkaitų priėmimo koncepcija padeda mums suprasti Vengrijos derybinį elgesį (Europos) taryboje, susijusioje su Rusijos ir Ukrainos karo atžvilgiu. Ministras pirmininkas Viktoras Orbánas, aprūpintas daugybe patikimų veto variantų, paneigė bet kokį aiškų ryšį tarp savo CFSP veto ir intensyvėjančios įstatymų valstybės konflikto su ES. Tačiau Vengrijos veto grėsmių ir svarbiausių įstatymų valstybės sprendimų laikas rodo minkštą įkaitų priėmimą.
Pavyzdžiui, praėjus vos savaitei po to, kai Europos Komisija pateikė savo pasiūlymą įšaldyti 7,5 milijardo eurų ES fonduose pagal sąlyginių mechanizmą 2022 m. Lapkričio mėn., Vengrija buvo vienintelė ES vyriausybė, atsisakiusi patvirtinti ES pagalbos paketą Ukrainai, į kurią įeina 18 milijardų eurų paskola KyIV.
Orbánas pateisino šią poziciją, nurodydamas susirūpinimą dėl Vengrijos apsaugos ir ES gyvybiškai svarbių interesų bendroje užsienio ir saugumo politikoje. Kadangi ES buvo nepaprastai svarbu parodyti vienybę ir atsakomybę palaikant Ukrainą, Taryba nusprendė sumažinti lėšų blokavimą nuo 7,5 milijardo eurų iki 6,3 milijardo eurų, dėl kurio Orbánas paskatino mesti veto.
Kad švelnus įkaitų paėmimas būtų efektyvus, buvo labai svarbu, kad ES institucijos žaidė kartu ir paneigė bet kokį ryšį tarp dviejų leidimų sričių. Griežtai ginčijant temines teisinės valstybės klausimo ribas, Taryba pareiškė, kad jos sprendimas sumažinti užšaldytų ES lėšų kiekį buvo padarytas tik „atsižvelgiant į taisomųjų (teisinės taisyklės) priemonių, kurias patenkinamai įgyvendino Vengrija, skaičių ir reikšmingumą“.
Artimi Vengrija, grasinanti veto bendram užsienio ir saugumo politikos sprendimams, ir dalinis ES pinigų nerimas buvo vėl matomas 2023 m. Gruodžio mėn. Europos taryboje. Ta proga Orbánas galiausiai sustabdė savo veto, kad maždaug tuo pačiu metu atidarė ES įstojimo į derybas su Ukraina, kai Komisija nusprendė atblokuoti 10,2 milijardo eurų šaldytų ES lėšų.
ES atsitrenkia atgal
Nepaisant šių sėkmės, Vengrijos bandymas 2024 m. Pradžioje priimti ES sprendimą dėl 50 milijardų eurų finansinės pagalbos paketo Ukrainai įkaitai išprovokavo ES, kad galėtų kreiptis į švelninimo priemones. Kitų valstybių narių pareigūnai pradėjo viešai kritikuoti Vengriją už „piktnaudžiavimą vieningumo principu“ ir pareiškė, kad planuoja dirbti aplink Vengriją, jei Budapeštas ir toliau blokuoja Ukrainos pagalbą. ES taip pat grasino nukreipti į Vengrijos ekonomiką.
Tai rodo, kad ES dabar nori padidinti minkštųjų įkaitų strategijos išlaidas ir siekti išspręsti Vengrijos veto grasinimus. Ar šis požiūris pasirodys sėkmingas, dar reikia išsiaiškinti. Vis dėlto aišku, kad įkaitų priėmimas išliks rimtu iššūkiu priimant ES sprendimus krizės ir poliarizacijos metu.
Norėdami gauti daugiau informacijos, skaitykite autorių pridedamą popierių Europos viešosios politikos žurnalas.
Pastaba: Šis straipsnis pateikia autorių nuomonę, o ne Europos – Europos politikos ir politikos ar Londono ekonomikos mokyklos poziciją. Teminio vaizdo kreditas: Europos Sąjunga
