Kas atsitiks, kai ES finansavimas pasiekia vietas, kuriose vietos valdžios institucijos bendradarbiauja su organizuotu nusikalstamumu? Marco Di Cataldo, Elena Renzullo ir Andrés Rodríguez poza pristato naujus Italijos tyrimus, rodančius, kad nors kovos su mafija taisyklės apribojo organizuoto nusikalstamumo apimtį šiose srityse, slapti susitarimai ir toliau daro didelę įtaką ES investicijų veiksmingumui.
Europos Sąjungos sanglaudos politika skirta regioniniams skirtumams mažinti ir ekonomikos plėtrai skatinti. Bet kas atsitiks, kai šios lėšos pasiekia vietas, kur vietos institucijos yra pažeistos dėl susitarimo su organizuotu nusikalstamumu? Tokiose situacijose, kai organizuotas nusikalstamumas įsiskverbia į vietos vyriausybę, viešosios investicijos tiesiog neišnyksta. Vietoj to jis gali būti peradresuojamas subtiliais, bet nuosekliais būdais.
Vis daugiau tyrimų rodo, kad institucinė kokybė lemia, kaip efektyviai ES lėšos virsta augimu. Tačiau vis dar stebėtinai mažai žinome apie tai, kaip slaptas susitarimas paveikia šių išteklių paskirstymą. Ar slaptai bendradarbiaujanti vietos valdžia paima daugiau lėšų ir netinkamai jas panaudoja? O gal jie iš tikrųjų yra nustumti į šalį? Ir svarbiausia, ar jie lemia, kaip lėšos paskirstomos viešiesiems ir privatiems naudos gavėjams?
Mafija ir vietos valdžia Italijoje
Naujame tyrime sprendžiame šiuos klausimus naudodamiesi išsamiais administraciniais duomenimis iš Italijos, daugiausia dėmesio skiriant savivaldybėms, kuriose vietos valdžios institucijos buvo atleistos dėl slapto susitarimo su organizuotu nusikalstamumu.
Išmatuoti susitarimą yra labai sunku. Užuot pasikliavę suvokimu pagrįstais rodikliais, naudojame konkretų institucinį etaloną: oficialų savivaldybių vyriausybių atleidimą dėl mafijos įsiskverbimo pagal Italijos kovos su mafija įstatymą (pavaizduota 1a paveiksle). Šie atleidimai suteikia retą galimybę pastebėti akivaizdų institucinės kokybės pablogėjimą dėl vietos pareigūnų ir organizuoto nusikalstamumo susitarimo ir stebėti, kaip elgiasi ES lėšos prieš ir po to, kai susitarimas įsigali.
1 pav. Įsiskverbusios vietos valdžios institucijos ir ES projektai Italijos savivaldybėse
Pastaba: Norėdami gauti daugiau informacijos, žr. autorių neseniai atliktas tyrimas esančiame Ekonominės elgsenos ir organizacijos žurnalas.
Remdamiesi labai išsamiais duomenimis apie ES finansuojamus projektus, apimančius apie 1,5 mln. projektų 2007–2020 m., atsekame ne tik tai, kiek lėšų gauna savivaldybės (1b pav.), bet ir kas galiausiai gauna naudos.
Pirmas ryškus rezultatas yra tai, kad susitarimas su mafiją primenančia veikla reikšmingai nesumažina bendros ES finansavimo sumos, patenkančios į savivaldybę. Tačiau išnagrinėjus, kaip tas finansavimas paskirstomas, susidaro visai kitoks vaizdas.
Administracijų valdomos savivaldybės, kurios vėliau buvo atleistos dėl slapto susitarimo, gauna daug mažiau paramos projektams, tiesiogiai skirtiems vietos valdžios institucijoms, vidutiniškai maždaug 93 % mažiau nei panašios savivaldybės, neturinčios jokio susitarimo įrodymų. Svarbu tai, kad šis modelis neapsiriboja sektoriais, tradiciškai susijusiais su organizuotu nusikalstamumu, pvz., statybos ar atliekų tvarkymo.
Jis taikomas įvairioms politikos sritims, įskaitant socialines paslaugas ir vietos infrastruktūrą, o tai rodo bendresnį viešųjų investicijų struktūros iškraipymą. Priešingai, privatiems subjektams ar kitoms viešosioms įstaigoms skiriamas finansavimas iš esmės nesikeičia. Kitaip tariant, ES pinigai vis tiek atkeliauja, tačiau jie daugiausia aplenkia vietines valdžios institucijas, bendradarbiaujančias savivaldybes.
Strateginis atsakas į reguliavimą
Iš pirmo žvilgsnio tai gali atrodyti prieštaringa. Jei yra susitarimas, galima tikėtis, kad vietos valdžios institucijos skirs daugiau viešųjų išteklių, o ne mažiau. Tyrimas nurodo labai skirtingą mechanizmą.
Natūralus paaiškinimas būtų toks, kad slaptos vietos valdžios institucijos yra tiesiog mažiau pajėgios, joms trūksta administracinių gebėjimų, techninių žinių ar politinės kompetencijos, reikalingos ES finansavimui gauti. Tačiau įrodymai šios nuomonės nepatvirtina.
Pagal įvairius rodiklius, įskaitant išsilavinimą, patirtį ir profesinę kilmę, politikai ir vietos biurokratijos slaptai susitarusiose savivaldybėse atrodo labai panašiai kaip savivaldybėse, kuriose nėra slapto susitarimo įrodymų. Kitaip tariant, šios savivaldybės ne mažiau pajėgios pritraukti ES lėšų. Vietoj to, išvados rodo strateginį atsaką į reguliavimą.
Italijoje ES finansuojami projektai, viršijantys tam tikrą finansinę ribą – apie 150 000 EUR, sugriežtinami kovos su mafija patikrinimai. Todėl didesniems ir labiau matomiems projektams kyla didesnė aptikimo rizika. Atrodo, kad susidūrusios su šiuo suvaržymu slaptos vietos valdžios institucijos atitinkamai pakoreguoja savo elgesį. Užuot vykdę didelius ir atidžiai stebimus projektus, jie sistemingai jų vengia (2 pav.).
2 diagrama: ES projektų, viršijančių 150 000 EUR, skaičius likviduotose ir nepaskirstytose vietos valdžios institucijose
Pastaba: Norėdami gauti daugiau informacijos, žr. autorių neseniai atliktas tyrimas esančiame Ekonominės elgsenos ir organizacijos žurnalas.
Ši tendencija ypač akivaizdi projektuose, inicijuotuose slapto susitarimo administracijų laikotarpiu, o tai rodo, kad poslinkis nėra atsitiktinis, o sąmoningų pasirinkimų rezultatas. Tuo pačiu metu mažesnių projektų, kurie nesiekia teisės aktų nustatytos ribos, palyginamai nesumažėja.
Kovos su mafija taisyklės yra veiksmingos, tačiau slapti susitarimai neišnyksta
Apibendrinant, šie įrodymai rodo, kad Italijos valstybės kovos su korupcija priemonės yra veiksmingos: mažesnis ES lėšų panaudojimas, susiklosčius vietos valdžiai, yra ne administracinio silpnumo, o strateginio vengimo rezultatas. Susiderinantiems veikėjams nepavyksta gauti lėšų, tačiau jie turi atsisakyti tokių projektų, kuriems jie teikia pirmenybę, nes šie projektai būtų labiau tikrinami ir kartu darytų didesnę žalą bendruomenei.
Vengdamos didesnių ir ambicingesnių investicijų, slaptos vietos valdžios institucijos iš tiesų iškreipia ES lėšų skyrimą, o tai turi apčiuopiamų pasekmių vietos bendruomenėms.
Tačiau šis elgesio pasikeitimas reiškia, kad nors savivaldybės, kurios patiria slaptą susitarimą, vis dar demonstruoja lėtesnį vietos ekonomikos augimą, jos išvengia žalingesnių suklastotų didesnių projektų, užpildančių nusikaltėlių kišenes, padarinių. Tačiau jie taip pat praleidžia kai kuriuos didesnius projektus, kurie taip pat gali apriboti ilgalaikį jų teritorijų plėtros potencialą.
Šios išvados turi svarbių pasekmių ES sanglaudos politikos ateičiai. Viena vertus, kovos su mafija taisyklės yra veiksmingos. Jie atgraso bendradarbiaujančias vietos vyriausybes prieiti prie didelių ES finansuojamų projektų, o tai sumažina riziką, kad viešieji ištekliai bus paimti tiesiogiai. Kita vertus, susitarimas neišnyksta. Tai prisitaiko. Užuot fiksavę didelius projektus, slapti dalyviai pereina prie mažesnių ir mažiau matomų galimybių.
Galiausiai mūsų tyrimai pabrėžia karčią tiesą apie valdymą: kova su korupcija gali sėkmingai atgrasyti nuo nusikalstamumo, tačiau ji pati savaime negali sukurti sąžiningumo. Italijos valstybės priežiūra veiksmingai nustūmė organizuoto nusikalstamumo ranką ir nustūmė jo veiklą į užribį.
Vis dėlto, kol išliks slaptas susitarimas, ES investicijos ir toliau bus nukreiptos į seklius mažo masto ir kasdienybės vandenis, o gilūs skirtumai tarp žemyno periferijos dalių iš esmės nepalies.
Norėdami gauti daugiau informacijos, žr. autorių neseniai atliktas tyrimas esančiame Ekonominės elgsenos ir organizacijos žurnalas.
Pastaba: šiame straipsnyje pateikiamos autorių nuomonės, o ne LSE Europos politikos ar Londono ekonomikos mokyklos pozicija.
Vaizdo kreditas: rarrarorro pateikė Shutterstock.
