ES Dublino sistema, pagal kurią atsakomybė už prieglobsčio prašymų nagrinėjimą priskiriama pirmajai ES valstybei narei, į kurią atvyksta prieglobsčio prašytojas, buvo plačiai kritikuojama. Tačiau kaip Philippas Lutzas, Florianas Trauneris ir Filipas Štutzas rodo, kad iš pažiūros nesąžiningas principas, esantis sistemos centre, praktiškai duoda stebėtinai teisingus rezultatus.
Europos Dublino sistema, koordinuojanti, kuri ES valstybė narė yra atsakinga už prieglobsčio prašymo nagrinėjimą, ilgą laiką buvo patogus atpirkimo ožis dėl netinkamai veikiančio Europos prieglobsčio valdymo.
Plačiai kritikuojamas kaip nesąžiningas, dabar jis oficialiai pašalintas – nors daugiausia tik pavadinimu, nes pagrindinės jos taisyklės išlieka pagal naująjį ES migracijos ir prieglobsčio paktą. Tačiau ar sistemos nesąžiningumo reputacija tikrai nusipelnė?
Naujame tyrime pateikiame pirmąją sisteminę Dublino duomenų perdavimo teisingumo rezultatų analizę ir nustatome, kad, priešingai nei vyrauja pasakojimas, perdavimas tarp valstybių narių nežymiai prisidėjo prie teisingesnio prieglobsčio pareigų pasiskirstymo, o ne mažiau teisingo.
Kodėl teisingumas yra svarbus
Teisingas atsakomybės už prieglobsčio prašymų nagrinėjimą paskirstymas ES valstybėse narėse buvo vienas iš nuolatinių Europos prieglobsčio valdymo iššūkių. Tikrovė yra labai asimetriška: kai kurios šalys priima daug daugiau prieglobsčio prašytojų nei kitos, ir tai jau dešimtmečius sulaukė kritikos iš visų ES kampelių.
Didžioji dalis kaltinimų buvo nukreipta į Dublino III reglamentą, pagal kurį atsakomybė už prieglobsčio prašymo nagrinėjimą visų pirma priskiriama pirmajai ES valstybei narei, į kurią atvyksta prieglobsčio prašytojas. Pietų Europos šalys, esančios prie ES išorės sienų, pasmerkė neproporcingos naštos sistemą vien dėl jų geografinės padėties.
Tuo tarpu Vidurio ir Rytų Europos valstybės priešinosi privalomoms perkėlimo kvotoms kaip nesąžiningam jų suvereniteto primetimui. O šiaurinės paskirties šalys skundėsi dėl riboto sistemos veiksmingumo valdant tolesnį prieglobsčio prašytojų judėjimą ES. Trumpai tariant, beveik visi sutinka, kad Dublinas yra nesąžiningas – nors dėl labai skirtingų priežasčių.
Nuo 2026 m. birželio mėn. Prieglobsčio ir migracijos valdymo reglamentas pakeičia Dubliną kaip naujojo ES migracijos ir prieglobsčio pakto dalį. Pristatomas kaip istorinis proveržis, jame įdiegtas solidarumo mechanizmas, įpareigojantis visas valstybes nares prisidėti prie kolektyvinio prieglobsčio prašymų tvarkymo. Tačiau pagrindinis principas priskirti atsakomybę valstybei, į kurią patenkama pirmą kartą, tvirtai galioja. Dėl to dar svarbiau suprasti faktinius Dublino pasiekimus.
Ką rodo įrodymai
Sistemingų empirinių įrodymų, kaip Dublino perdavimai paveikė su prieglobsčiu susijusių pareigų pasiskirstymą, buvo nepaprastai mažai. Savo tyrime šią spragą šaliname naudodami oficialią Eurostato statistiką apie Dublino pervedimus 31 šalyje 2008–2024 m., apimančią daugiau nei pusę milijono praneštų pervedimų.
Siekdami įvertinti teisingumą, mes naudojame pačios ES paskirstymo raktą, pagrįstą gyventojų skaičiumi ir BVP, kaip etaloną, pagal kurį būtų galima tikėtis kiekvienos valstybės narės indėlio. Tai leidžia mums kiekvieną Dublino pervedimą klasifikuoti kaip sąžiningą (sumažina paskirstymo asimetriją), nesąžiningą (jį didina) arba neutralų (jokio poveikio). Šią klasifikaciją taikome dviem lygiais: visos ES sistemos lygiu ir atskirų šalių porų (diadų) lygiu.
Rezultatai aiškūs. Abiem lygmenimis didelė pervedimų dalis yra neutrali, tai reiškia, kad jie tik keičia pareigas be jokio perskirstymo poveikio. Tai patvirtina esamą kritiką dėl riboto sistemos efektyvumo. Tačiau tarp pervedimų, kurie turi perskirstymo poveikį, sąžiningų pervedimų skaičius nuolat viršija nesąžiningus santykiu maždaug du su vienu.
Kodėl Dublino pervedimai duoda teisingesnių rezultatų?
Išvada, kad Dublino pervedimai šiek tiek pagerina teisingumą tarp valstybių, yra priešinga intuityviam požiūriui. Jei sistema priskiria atsakomybę pirmą kartą atvykstančioms šalims, ar perkėlimas atgal į periferiją neturėtų pabloginti, o ne pagerinti? Išnagrinėjome tris galimus paaiškinimus.
Pirma, teismai ne kartą blokavo siuntimus į šalis, kuriose trūksta prieglobsčio sistemų, ypač į Graikiją po svarbių 2011 m. sprendimų. Ar dėl šių sustabdymų sistema gali būti pakeista nuo nesąžiningumo prie sąžiningumo? Mūsų analizė rodo, kad nors sustabdymas nežymiai formuoja pusiausvyrą, sąžiningų pervedimų skaičius ir toliau viršija nesąžiningų pervedimų skaičių, net jei neįtraukiami sustabdymo laikotarpiai. Tai nėra pagrindinis veiksnys.
Antra, tik apie 10 procentų Dublino užklausų yra faktiškai perkeliama. Galbūt valstybės selektyviai siekia sąžiningų pervedimų, o nesąžiningų atsisako? Išbandėme tai modeliuodami scenarijus, kai visos užklausos arba visi teigiami sprendimai buvo perkeliami. Gauti skirstiniai iš esmės yra panašūs į pastebėtus. Atrankinis įgyvendinimas taip pat nepaaiškina modelio.
Vietoj to, paaiškinimas, kuris geriausiai atitinka duomenis, yra struktūrinis. Daugelis prieglobsčio prašytojų nepasilieka pirmojo atvykimo šalyje, o keliauja į pageidaujamas vietas Šiaurės ir Vakarų Europoje, pavyzdžiui, Vokietiją ar Švediją.
Dėl to Šiaurės šalys gauna daug prieglobsčio prašymų, todėl jos viršija teisingą dalį, o daugelis pirmą kartą atvykusių valstybių lieka žemiau savo. Kai Šiaurės šalys inicijuoja Dublino perkėlimus atgal į periferiją, šie perkėlimai paradoksaliai juda ta kryptimi, kuri mažina pasiskirstymo asimetriją.
Kitaip tariant, Dublino pervedimų teisingumas nėra apgalvoto politikos kūrimo rezultatas. Jis atsiranda kaip nenumatytas šalutinis prieglobsčio prašytojų antrinio judėjimo ir dalinio sistemos įgyvendinimo produktas. Visiškas Dublino taisyklių taikymas apsunkintų pietus, o visiškas jų netaikymas apkrautų šiaurę. Taigi tikroji sistema veikia esant pusiausvyrai tarp šių kraštutinumų – tokio, kuris nežymiai pagerina teisingumą.
Ką tai reiškia naujoms ES prieglobsčio taisyklėms
Šios išvados turi svarbių pasekmių įgyvendinant naująjį ES migracijos ir prieglobsčio paktą. Naujasis solidarumo mechanizmas formalizuoja tai, ką Dublino sistema pasiekė tik atsitiktinai – tam tikrą perskirstymo teisingumą. Tačiau formalizavimas kelia savo pavojų. Jei valstybės narės selektyviai taikytų solidarumo priemones, atsirastų naujų galimybių išvengti atsakomybės arba jas perkelti, o ne jas pasidalyti.
Mūsų tyrimas pabrėžia sistemingo ES prieglobsčio taisyklių paskirstymo poveikio skaidrumo vertę. Atotrūkis tarp Dublino suvokimo kaip labai neteisingo ir labiau niuansuotos empirinės tikrovės yra ryškus.
Jei dalinis įgyvendinimas netyčia skatina sąžiningumą, atsiranda aiškus kompromisas tarp griežtesnio pirmojo įvedimo taisyklių vykdymo (taikant tokias priemones kaip griežtesnė atitikties kontrolė naujajame pakte) ir sistemos, kuri, nors ir netobula, perskirsto atsakomybę teisinga linkme, išlaikymo.
Didesnio skaidrumo apie sąžiningumo rezultatus sukūrimas gali būti praktiškiausias žingsnis į priekį. Tai leistų politikos formuotojams ir visuomenei įvertinti, ar naujasis solidarumo mechanizmas iš tikrųjų pagerina atsakomybės pasidalijimą, ar tik perskirsto tuos pačius disbalansus kitu pavadinimu.
Norėdami gauti daugiau informacijos, žiūrėkite naują autorių tyrimą Europos Sąjungos politika.
Pastaba: šiame straipsnyje pateikiamos autorių nuomonės, o ne LSE Europos politikos ar Londono ekonomikos mokyklos pozicija.
Vaizdo kreditas: Mircea Moira pateikė Shutterstock.
