Kaip ES gali klestėti pasaulyje, kuriame prekybą vis labiau ginkluoja didžiosios jėgos? Robertas Basedovas rašo, kad nors ES, reaguodama į geopolitikos augimą, sukūrė įspūdingą naujų prekybos priemonių spektrą, jos sėkmė galiausiai priklauso ne nuo prekybos politikos, o nuo to, ar ji sugebės apsiginti ir atgaivinti ekonomiką.
Pasaulinis prekybos valdymas pasiekė lūžio tašką. Taisyklėmis pagrįstas daugiašalės prekybos režimas – nuo GATT XX a. ketvirtajame dešimtmetyje iki PPO XX a. dešimtajame dešimtmetyje – nyksta. Pagrindiniai prekybos santykiai dabar yra pavaldūs naujai politinei dinamikai: geopolitikos augimui. Kaip ES reaguoja ir ar ji tinkama ginti Europos interesus?
Naujame tyrime siekiu pateikti apžvalgą. Pirmiausia svarbu priminti, kad geopolitika – valstybių konkurencija dėl teritorijos ir išteklių – visada buvo susipynusi su prekyba. Didžiąją istorijos dalį prekyba buvo aptariama per galią ir saugumą, o ne į materialinę gerovę.
Tai buvo tik 17 mth ir XVIII a., kai mąstytojai, tokie kaip Adamas Smithas ir Davidas Ricardo, pradėjo akcentuoti efektyvumą kaip pagrindinį prekybos politikos tikslą. Vis dėlto prireikė šimtmečių, kol prekyba Vakarų politikos formuotojų požiūriu tapo daugiausia ekonominiu, o ne (geo)politiniu reiškiniu. Be to, kitose pasaulio dalyse, ypač globaliuose pietuose, stebėtojai niekada iš tikrųjų nepritarė šiai prielaidai.
Intelektualus prekybos ir geopolitikos atskyrimas Vakarų mąstyme daugiausia buvo po šaltojo karo momento – neoliberalizmo iškilimo, Vašingtono konsensuso ir neginčijamo Vakarų dominavimo laikotarpio – rezultatas. Beveik visą kartą Vakarų politikos formuotojai prekybą ir geopolitiką vos suvokė kaip persipynusius reiškinius, nes atrodė, kad neoliberalizmas daugumą socialinių ir tarptautinių klausimų atidėjo tariamai efektyvių rinkų išminčiai.
Pasaulinė finansų krizė ir Kinijos geopolitinis pakilimas tai užbaigė. Vakarų valstybės tapo budrios dėl technologijų perdavimo, ypatingos svarbos infrastruktūros kontrolės ir prekybos sąlygų. Nepaprastai patvirtindami hegemoninio stabilumo teoriją, jie dar kartą pripažįsta prekybos geopolitinį pobūdį, kai į sceną įžengė patikimi varžovai.
ES atsakas – daugybė naujų priemonių
ES labai aktyviai prisitaikė prie šių naujų realijų. Per pastarąjį dešimtmetį ji sukūrė daugybę naujų įrankių, pavadintų Atvira strateginė autonomija (OSA), siekdama išlikti kiek įmanoma ekonomiškai atviresnė ir kiek įmanoma savarankiškesnė. Išsiskiria aštuonios sritys.
Pirmasis – laisvosios prekybos susitarimai. ES laisvosios prekybos susitarimo strategija buvo persvarstyta du kartus. 2010-aisiais tokiais susitarimais kaip CETA ir JEFTA buvo siekiama sukurti sąjungininkų koalicijas ir nustatyti pasaulinius standartus, lenkiančias besivystančias rinkas. Po antrojo D. Trumpo administracijos tarifų padidinimo ES vėl sukasi – dabar skubiai siekia susitarimų su Indija, Indonezija ir Mercosur, siekdama diversifikuoti eksporto rinkas, kiek mažiau dėmesio skiriant normatyvinės darbotvarkės skatinimui.
Antra, yra ES kovos su prievarta priemonė (ACI). 2023 m. priimtas ACI reglamentas 2023/2675 buvo nulemtas Kinijos sankcijų Lietuvai ir JAV muitų veiksmų, kurie paralyžiavo PPO ginčų sprendimo organą. ACI supaprastina atsakomuosius veiksmus – atima iš valstybių narių veto teisę ir leidžia Komisijai veikti kvalifikuota balsų dauguma.
Atsakomieji veiksmai gali būti įvairių formų: tarifai, viešųjų pirkimų apribojimai, finansinės sankcijos, netgi užsienio intelektinės nuosavybės teisių įgyvendinimo bendrojoje rinkoje pristabdymas. ES atsisakė taikyti ACI, reaguodama į JAV „Išsivadavimo dienos“ tarifus 2025 m. balandžio mėn., o tai tikriausiai atspindi jos priklausomybę nuo Amerikos saugumo garantijų.
Trečia – TUI patikra. Dabar galioja du mechanizmai. Reglamente 2019/452 reikalaujama, kad visos valstybės narės priimtų nacionalinio saugumo patikros sistemas, skirtas TUI į vidų. Savo ruožtu Reglamentas 2022/2560 panaikina valdymo spragą, nes tikrina užsienio subsidijuojamų susijungimų ir įsigijimų veiklą bendrojoje rinkoje – plačiai suprantama kaip atsakas į Kinijos valstybinį kapitalizmą. Dar vienas išorės TUI patikros mechanizmas yra rengiamas, nors sudėtingi jurisdikcijos priskyrimo ir reguliavimo arbitražo klausimai lieka neišspręsti.
Ketvirtasis – eksporto kontrolė. Reglamentu 2021/821 sustiprintas dvejopo naudojimo prekių koordinavimas ES viduje. 2024 m. baltojoje knygoje siūloma teisiškai atsieti ES eksporto kontrolės sąrašus nuo tarptautinių režimų, įskaitant Vasenaro susitarimą, kuriems Rusija galėjo kliudyti. Tikėtina, kad bus sukurtas labiau centralizuotas ir savarankiškas ES eksporto kontrolės režimas.
Penkta, yra ES Tarptautinė viešųjų pirkimų priemonė (IPI).. Reglamentas 2022/1031 suteikia ES teisę apriboti trečiųjų šalių tiekėjų galimybę dalyvauti ES viešųjų pirkimų konkursuose, kai nėra abipusiškumo. Atsižvelgiant į tai, kad ES viešieji pirkimai kasmet sudaro maždaug 2 trilijonus eurų, tai yra galinga priemonė – neseniai buvo panaudota prieš Kinijos medicinos įrangos tiekėjus.
Šešta, yra 2021 m. pradėtas veikti pasauliniai vartai, kurie yra ES atsakas į Kinijos iniciatyvą „Belt and Road“ ir kuriuo siekiama strategiškiau panaudoti plėtros finansavimą pasaulio pietuose. Nuo 2024 m. galiojantis Kritinių žaliavų įstatymas nustato strateginių naudingųjų iškasenų gamybos, perdirbimo ir perdirbimo vidaus tikslus ir 65 % priklausomybę nuo bet kurio tiekėjo importo, visų pirma nukreiptą į Kiniją.
Septinta, yra užsienio ekonominis požiūris į konkurenciją ir pramonės politiką. ES pamažu iš kritikės tampa strateginės valstybės pagalbos šalininke. Svarbūs bendro Europos intereso projektai (IPCEI) iš ES pramonės strategijos pakraščių perėjo į centrą, atspindėdami Kinijos ir Amerikos subsidijų konkurencinį spaudimą.
Galiausiai yra „Trade+“ darbotvarkė. Anglies dioksido kiekio reguliavimo mechanizmo (CBAM) reglamentas, metano reglamentas, įmonių tvarumo deramo patikrinimo direktyva ir miškų naikinimo reglamentas yra prekybos ir vertybių sąsaja. Ginčijama, ar tai pirmiausia aplinkosaugos, ar netiesiogiai geopolitinės priemonės. Visų pirma CBAM, kuris vis dar vystosi po 2025 m. „Omnibus“ pakeitimo, galėtų būti svertas kuriant Klimato klubą arba kaip konkurencinė kliūtis daug teršiantiems eksportuotojams.
Ką prekybos politika gali ir ko negali
Kitaip nei tradicinės tautinės valstybės, ES atrodo nepalankioje padėtyje mūsų naujajame geopolitiniame pasaulyje, ypač todėl, kad ES nėra suvereni valstybė, o teisės tvarinys, veikiantis per teisę. Daugeliu atžvilgių tai yra istorinis eksperimentas, siekiant įveikti grubius tarpvyriausybinius susitarimus dėl galios ir geopolitiką – taip paaiškinant jos daugiausia reaktyvią ir gynybinę poziciją didėjančios geopolitinės įtampos akivaizdoje.
Ar toks labai legalistiškas agentas ekonomiškai ir politiškai gali klestėti geopolitiniame pasaulyje? Atsižvelgiant į tai, ES dinamiškumas šioje erdvėje yra nepaprastas, o jos išskirtinė kompetencija prekybos politikos srityje suteikia jai tikrų pranašumų, palyginti su kitomis sritimis. Tačiau žiūrint iš šalinimo, prekybos politika gali atlikti tik pagalbinį vaidmenį.
Didesni yra du struktūriniai iššūkiai. Pirma, ES saugumo priklausomybė nuo JAV sukuria ekonominį pažeidžiamumą. Sprendimas nekeisti JAV muitų 2025 m. akivaizdžiai iliustruoja esmę: prasminga strateginė prekybos autonomija galiausiai reikalauja karinės ir gynybos autonomijos. Šių pajėgumų stiprinimas visų pirma yra gynybos politikos klausimas, nors prekybos politika gali jį paremti per atsparias tiekimo grandines ir prieigą prie svarbiausių medžiagų.
Antra, ES susiduria su stagnuojančia ekonomika, taip pat su inovacijų ir plėtros iššūkiais, išsamiai aprašytais Draghi ataskaitoje. Bendrosios rinkos, ypač finansų ir paslaugų, gilinimas ir naujo technologinio dinamiškumo išlaisvinimas yra būtinos geopolitinės svarbos sąlygos. Užsienio ekonominė politika gali pritraukti investicijų ir atverti rinkas, bet sėkminga tik palankioje vidaus politinėje ir ekonominėje aplinkoje.
ES sukūrė įspūdingą priemonių rinkinį geopolitiškesniam pasauliui. Tačiau jos gebėjimas klestėti galiausiai priklauso nuo to, ar ji gali apsiginti ir atgaivinti savo ekonomiką. Prekybos politika geriausiai suprantama kaip pagalbinė, o ne pagrindinė priemonė siekiant tos pastangos.
Norėdami gauti daugiau informacijos, žr. autoriaus naujas tyrimas in LSE viešosios politikos apžvalga.
Pastaba: šiame straipsnyje pateikiamos autoriaus nuomonės, o ne LSE Europos politikos ar Londono ekonomikos mokyklos pozicija.
Vaizdo kreditas: Europos Sąjunga.
